Ist der Multilateralismus am Ende? Das neue geopolitische Spielbrett

Angesichts neuer geopolitischer Probleme und veränderter Spielregeln befindet sich die Weltpolitik in einer Krise. Martin Kreutner, ehemaliger Geschäftsführer der Internationalen Anti-Korruptions-Akademie (IACA), betont die Notwendigkeit einer Wiederbelebung des Multilateralismus und hofft auf Zusammenarbeit in der Diplomatie. Jedoch wird dies Umdenken und Arbeit erfordern.

Vorhersehbare Krisen

Vor etwa zehn Jahren begannen immer mehr Experten damit, die These zu verbreiten und zu diskutieren, dass wir auf eine globale Krise der internationalen Zusammenarbeit, des Dialogs, des gemeinsamen Handelns und der Verantwortung, des Vertrauens und der Zuversicht zusteuern; eine globale Krise des Multilateralismus.

Leider wurde diese Analyse und Bewertung inzwischen bestätigt.

Es besteht nahezu allgemeiner Konsens darüber, dass wir uns in einer Zeit hoher geopolitischer Spannungen, mehrfacher Unsicherheiten, einer Verschiebung und oft einer Umkehrung früherer globaler Paradigmen, sowie einer wahrgenommenen Lähmung früherer Mechanismen zur Konfliktverhütung und Konfliktlösung befinden.

Der deutsche Bundeskanzler Scholz bezeichnete dies in seiner eindrucksvollen Rede vom 27. Februar 2022 als eine Zeitenwende, einen Wendepunkt in der Geschichte, ausgelöst durch einen Krieg in Europa – einen Krieg, ein grob illegitimes Mittel der Politik, der ausdrücklich als „undenkbar“ in Europa angesehen wurde. Eine große Anzahl westlicher politischer Führer und Medienkommentatoren teilte diese Einschätzung und die „Undenkbarkeit des Krieges“ in Europa.

Die Behauptung einer tatsächlichen Zeitenwende wird faktisch unbestritten bleiben. Die angenommene Exklusivität eines ewigen Friedens in Europa wird jedoch eher ein hohes Maß an Selbsttäuschung, Selbstzufriedenheit und Überheblichkeit widerspiegeln als eine ernsthafte Auseinandersetzung mit langjährigen geopolitischen Eventualitäten und globalen Realitäten – umso mehr aus nicht-europäischen oder nicht-westlichen Perspektiven. Es ist schwer vorstellbar, dass Familien in Afghanistan, Äthiopien, Irak, Israel, Libyen, Mali, Palästina, Sudan, Syrien, Jemen oder dem ehemaligen Jugoslawien – um nur einige zu nennen – der Vorstellung von einem „undenkbaren Krieg“ und der Exklusivität der aktuellen Folgen zustimmen würden.

Eine ganze Reihe an Zeitenwenden

Die derzeitige internationale Architektur ist das Ergebnis einer Reihe von Zeitenwenden. Die moderne Geschichte setzt in der Regel den Beginn mit der Ordnung von Westphalen (1648) an, die bereits zentrale Postulate wie Staatssovereignität, die rechtliche Gleichheit von Staaten, Nicht-Intervention und zwischenstaatliche Diplomatie verankerte. Weitere wichtige Ereignisse waren die Veröffentlichung von Immanuel Kants „Zum ewigen Frieden“ (1795) als idealistisches philosophisches Werk zur Konfliktprävention, der Wiener Kongress (1814-15), der die postnapoleonische Architektur begründete, und US-Präsident Woodrow Wilsons Ansprache vor dem Kongress im Jahr 1918, in der er seine berühmten 14 Punkte präsentierte, die als Richtlinien für die Gestaltung der Nachkriegsordnung gedacht waren. Was als Baustein für eine dauerhafte Friedensordnung gedacht war, führte letztendlich zu einer später von Henry Kissinger als „Dreißigjähriger Krieg des 20. Jahrhunderts“ bezeichneten Periode.

Die Konferenzen von Moskau, Teheran (beide 1943), Jalta und Potsdam (beide 1945) führten als eines ihrer wichtigsten Ergebnisse am Ende des Zweiten Weltkriegs zur Gründung der Vereinten Nationen (Organisation) am 24. Oktober 1945. Das Gesamtergebnis dieser Ereignisse wird allgemein als „Nullpunkt“ der heutigen internationalen Ordnung, ihres multilateralen internationalen Systems und ihrer zugrunde liegenden Normen und Prinzipien anerkannt.

Im europäischen Bereich kulminierte der Helsinki-Prozess, eine Reihe von Ereignissen, die der Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE) von 1972 folgten, die von sowjetischen Führern in der Ära der Entspannung eingeleitet wurde, in der Unterzeichnung der Helsinki-Abkommen von 1975. Der Helsinki-Prozess initiierte Diskussionen über Menschenrechte und Grundfreiheiten und hatte zum Ziel, die Spannungen zwischen der Sowjetunion und den westlichen Blöcken zu reduzieren. Er wurde auch auf die Verbesserung der wirtschaftlichen, wissenschaftlichen und humanitären Zusammenarbeit zwischen Ost und West ausgerichtet und wurde später – durch die Charta von Paris 1990 und den Budapest-Gipfel von 1994 – in die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) „aufgewertet“. Der Fall des Eisernen Vorhangs im Jahr 1989 und die Auflösung der ehemaligen Sowjetunion im Dezember 1991 ermöglichten nicht nur die oben genannte Förderung der regionalen (KSZE/OSZE) Zusammenarbeit und beendeten den globalen Kalten Krieg endgültig (und nicht die Geschichte per se, wie einige enthusiastisch, aber verfrüht, verkündeten), sondern führten auch zur faktischen Transformation der internationalen Beziehungen hin zu einer unipolaren Welt.

Am stärksten betroffen: Arme Länder

Im Februar 2022 hat sich die besagte jüngste Zeitenwende ereignet. Ein Leiter einer Mission bei den Vereinten Nationen in New York beschrieb kürzlich die aktuelle Situation in diesem wichtigen internationalen Forum wie folgt: Es gibt den Westblock, den „anderen Block“ und die Länder der südlichen Hemisphäre; Die letzteren finden sich erneut in der Rolle vermeintlich bloßer Zuschauer.

Obwohl diese Beobachtung auf den ersten Blick simpel erscheinen mag, hat sie eine erstaunlich klare Relevanz, die nicht ignoriert werden darf. Es sind besonders die am wenigsten entwickelten und Entwicklungsländer, die vor allem unter explodierenden Energie-, Getreide- und Lebensmittelpreisen, steigender Inflation, unterbrochenen Lieferketten, dem Zusammenbruch des transnationalen Handels und globaler Märkte sowie einem immer unübersichtlicheren Netz von Sanktionen und machtpolitisch motivierten regulatorischen Verstößen leiden. Tatsächlich sind dies einseitige Zwangsmaßnahmen, die erst kürzlich vom UN-Menschenrechtsrat als „gegen das Völkerrecht, das humanitäre Völkerrecht, das internationale Menschenrecht, die Charta [der Vereinten Nationen] und die Normen und Prinzipien, die friedliche Beziehungen zwischen Staaten regeln“ betont wurden (A/HRC/52/L.18). Hinzu kommen Unterbrechungen des internationalen Finanz- und (Zentral)Bankensystems. Begleitet wird dies von einer zunehmend kriegerischen Rhetorik aus verschiedenen Lagern, wodurch die genannten Länder einen immer stärkeren Druck verspüren, sich als Vasallen-Verbündete einem der ersten beiden politischen Lager anzuschließen, was sie als Déjà-vu wahrnehmen.

Prinzipien und Gebote werden ersetzt

In ähnlicher Weise beobachten sie mit unterschiedlichen Graden der Bestürzung und Besorgnis, dass frühere Diktate wie Globalisierung und „Vertrauen durch Handel“ nun durch das Gegenteil, durch „Entkopplung“ und „Rückverlagerung“, ersetzt werden. Sie sehen einen neuen Wettrüsten von enormen Ausmaßen, nehmen Europa nicht mehr als unabhängigen, vermittelnden Akteur wahr, sondern beobachten von außen, wie die Konzepte der Mitgliedschaft in der Europäischen Union gegenüber der NATO zunehmend verschwimmen. Innerhalb Europas beobachten sie eine Verschiebung des Schwerpunkts weg von Berlin und Paris hin zu den östlicheren Mitgliedstaaten, insbesondere Richtung Warschau (und den baltischen Staaten) sowie einem in Brüssel ad-hoc-oszillierenden Zentrum und darüber hinaus. Und nicht zuletzt fühlen sie sich durch authentische und öffentliche „Garten-Dschungel“-Metaphern hochrangiger diplomatischer Vertreter verwirrt und perplex.

Aber die Zeiten sind nicht mehr die von „Punkt Null“. Während Indien damals noch eine britische Kolonie war, ist es heute nicht nur das bevölkerungsreichste Land der Welt (neben China), sondern auch die bevölkerungsreichste Demokratie. Um solche Entwicklungen und Veränderungen zu veranschaulichen, können wir uns daran erinnern, was der indische Außenminister Subrahmanyam Jaishankar erst kürzlich im Juni 2022 anlässlich der Globsec-Konferenz in Budapest sagte: „Europa muss aus der Mentalität herauswachsen, dass Europas Probleme die Probleme der Welt sind, aber die Probleme der Welt nicht Europas Probleme sind“; und auf die Frage, welcher der beiden Lager („Achsen“) Indien beitreten will:

„Genau hier widerspreche ich. Das ist das Konstrukt, das Sie mir aufzwingen wollen. Und das akzeptiere ich nicht. Ich glaube nicht, dass es notwendig ist, dass ich dieser Achse beitrete oder nicht, und wenn ich dieser Achse nicht beitrete, muss ich bei der anderen sein. Das akzeptiere ich nicht. Ich bin ein Fünftel der Weltbevölkerung, ich bin heute die fünft- oder sechstgrößte Volkswirtschaft der Welt. [Also,] ich denke, ich habe das Recht, meine eigene Seite zu haben, ich habe das Recht, meine eigenen Interessen abzuwägen, meine eigenen Entscheidungen zu treffen, […] und meine Entscheidungen werden ein Gleichgewicht zwischen meinen Werten und meinen Interessen sein.“

Solche Aussagen würden, vermute ich, heutzutage und auch in Zukunft von vielen Ländern wie Brasilien, Südafrika, Ägypten und Indonesien ähnlich formuliert werden.

Alle Ebenen – außer einen

Parallel dazu ist die globale Gemeinschaft immer mehr entsetzt und zunehmend verärgert darüber, dass dieser Konflikt in Europa auf allen Dimensionen geführt und behandelt wird – aber auf einer nicht. Während die militärische Dimension (Waffen, Eskalation usw.), die wirtschaftliche Dimension (unilaterale Zwangsmaßnahmen wie beispiellose Sanktionspakete usw.), die Informations-Sphäre (Zensur, Propaganda, Sperrung von Medien usw.) und die Cyber-Komponente (Cyber-Krieg usw.) gefährlich an Momentum gewinnen; während in vielen Debatten eine einfache und ausschließliche Dichotomie von Sieg vs. Niederlage vorherrscht, bleibt eine Dimension hartnäckig (zu) still: multilaterale Diplomatie und internationale Konfliktlösung.

Zweifellos ist das Fundament von Frieden und kollektiver Sicherheit das allgemeine Verbot der Bedrohung oder des Gebrauchs von Gewalt. Gemäß der Charta der Vereinten Nationen ist Gewalt nur im Falle der Selbstverteidigung oder nach Autorisierung durch den UN-Sicherheitsrat (UNSC) erlaubt. Wie die Geschichte jedoch gezeigt hat, funktioniert dieses Verbot nur in ausgewählten Fällen, nicht zuletzt, weil es in vielen Fällen eine Lücke bei den Sanktionsmöglichkeiten gibt. Weder die Vereinigten Staaten noch China oder die Russische Föderation haben das Römische Statut des Internationalen Strafgerichtshofs (ICC) ratifiziert; einige sind sogar offen gegen die Legitimität und Autorität des Gerichts und haben nationale Gesetze verabschiedet, die jede Zusammenarbeit mit dem ICC kriminalisieren.

Des Weiteren ist der privilegierte Status dieser Staaten – zusammen mit den anderen ständigen Mitgliedern des UN-Sicherheitsrats (Permanent-5) – als Atommächte im Vertrag über die Nichtverbreitung von Kernwaffen (NVV) verankert.

Eine Atommacht, die ein Vetorecht im Sicherheitsrat hat und sich nicht einem internationalen Gericht unterwirft, kann in der Praxis nicht rechtlich zur Verantwortung gezogen werden.

Dies führt uns, nolens volens, zum Konzept der Vorrechtsmacht, das als die Macht verstanden werden kann, eigenmächtig ohne rechtliche Autorisierung und gegebenenfalls auch gegen allgemeine Normen zu handeln und dabei nicht sanktioniert zu werden. Bei der heutigen Debatte über einen Wechsel von einer unipolaren zu einer multipolaren Weltordnung geht es im Wesentlichen auch um die vermeintliche Verfolgung der Vorrechtsmacht durch die Russische Föderation und China – angeblich in Ausführung der Gegenseitigkeit -, um selbst Vorrechtsmacht auszuüben.

Während die Mitglieder des UN-Sicherheitsrats, insbesondere die ständigen Mitglieder, gemäß der UN-Charta und der gesamten UN-Gemeinschaft als faktische Hüter dieses Vertrags handeln sollen, ist historisch belegt, dass (die meisten) der ständigen Mitglieder zu den häufigsten und schwerwiegendsten Verletzern der Charta gehören.

Der Weg nach vorn & Verantwortlichkeiten

All dies ist kaum ein guter Ausgangspunkt für eine Wiederbelebung des Multilateralismus und der kooperativen Diplomatie. Was wären also der Wege dorthin?

• Erstens muss das Prinzip der Gleichheit der Nationen wiederhergestellt werden und andererseits müssen Konzepte des nationalen Exzeptionalismus, der kulturellen Überlegenheit, der natürlichen Hegemonie und der unilateralen Vollspektrumsherrschaft endgültig aufgegeben werden. Ebenso alle Vorhaben, die Eindrücke erwecken können, ob zu Recht oder zu Unrecht, dass unterschiedliche oder doppelte Standards angewendet werden oder dass moralische Heuchelei vorliegt.
• Zweitens gibt es mit der UN-Charta und der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte eine global akzeptierte Grundlage, einen gemeinsamen Nenner und eine solide Grundlage der globalen Ordnung (zum Teil auf der Ebene des Völkergewohnheitsrechts). Es ist daher schwer zu verstehen, warum ihre juristischen Instrumente (d. h. der Internationale Gerichtshof und der Internationale Strafgerichtshof) nicht auf alle UN-Mitgliedstaaten (und darüber hinaus) anwendbar sein sollten, auch wenn es letztlich über eine plausible Debatte über die Anwendbarkeit des Völkergewohnheitsrechts geschieht.
• Drittens muss die Reform des UN-Sicherheitsrats, deren Geschichte mindestens dreißig Jahre zurückreicht, von den nicht-ständigen Mitgliedsstaaten verstärkt und vorangetrieben werden. Eine solche Reform soll unter anderem darauf abzielen, die politischen Kosten des Vetos erheblich zu erhöhen. Die jüngste Initiative Liechtensteins vom April 2022 zeigt einen vielversprechenden Weg auf.

Natürlich kann die Frage, was die internationalen Institutionen und insbesondere das UN-Sekretariat aktiv zur Konfliktverhütung und Konfliktlösung beitragen, nicht unbeantwortet bleiben. Die UN-Charta enthält kein Verbot, sondern eine unmittelbar implizierte Einladung an den Generalsekretär der UN, sich proaktiv an der Konfliktverhütung und Konfliktlösung zu beteiligen. Dementsprechend würden anschließende Rhetorik und Klage, dass die Welt in großen Schwierigkeiten steckt, nicht ausreichen, um die Chartas und Stellenbeschreibungen zu erfüllen. Der ehemalige UN-Generalsekretär U Thant trug wesentlich zur Lösung der Kubakrise 1962 bei. Historiker werden bestimmen, inwieweit dies auch auf die heutigen internationalen Organisationen und ihre Organe in den heutigen Krisen zutrifft.

Es ist sehr unwahrscheinlich, dass erneuertes transnationales Vertrauen und eine neue internationale Ordnung friedlich von Grund auf umgesetzt werden können. Dies macht es umso wichtiger, neues Leben in die bestehenden Mechanismen zu bringen und gleichzeitig Konfliktlösungen durch verbesserte Diplomatie zuzulassen, wobei vollständig anerkannt wird, dass dies möglicherweise eine „kraftvolle Bohrung durch harte Bretter“ erfordern kann. Europa und gerade Österreich als gut angesehenes Gastgeberland könnten dabei eine wichtige Rolle spielen, vorausgesetzt, es besteht Bereitschaft zur Teilnahme und es gibt einen wiederbelebten „Wiener Geist“ im omnilateralen Diskurs und transnationalen Debatten. Am Ende des Tages sind Alternativen zum umfassenden und lebendigen Multilateralismus selten, wenn wir nicht wieder in Thomas Hobbes ‚Bellum omnium contra omnes enden wollen.

Der Text wurde uns vom „International Institute for Middle East and Balkan Studies (IFIMES)“ mit der freundlichen Bitte um Veröffentlichung zugesandt. Wir haben uns erlaubt, ihn ins Deutsche zu übersetzen.

Über den Autor: Martin Kreutner ist Geistiger Vater und Dekan emeritus der International Anti-Corruption Academy (IACA) sowie ehemaliger Exekutivsekretär der IACA-Versammlung der Vertragsparteien. Er berät unter anderem die UN, den Europarat, die EU, die OSZE und die Weltbank und war Präsident des KoE/EU-Netzwerks Europäische Partner gegen Korruption (EPAC/EACN). Insgesamt verbrachte er fünf Jahre mit verschiedenen internationalen UN-Feldmissionen. Er hat einen Abschluss in Jura (Universität Innsbruck, AUT) und einen Master-Abschluss in Polizei- und öffentlichen Ordnungsstudien (Universität Leicester, UK) und ist als Berater für (Unternehmens-) Diplomatie, Compliance und internationale Angelegenheiten bei LEXXTON (SUI) tätig. Herr Kreutner wurde zweimal von Ethisphere (USA) als einer der 100 einflussreichsten Menschen im Bereich Geschäftsethik anerkannt, für seine Bemühungen, das menschliche Wohlergehen durch seine Arbeit bei den UN und anderen globalen Organisationen zu verbessern.

Die in diesem Artikel geäußerten Ansichten sind die des Autors und spiegeln nicht unbedingt die offizielle Position von IFIMES wider.

Leibach/Wien, 26. April 2023