Die Zukunft der Fischerei: WTO Treffen in Abu Dhabi

In einer zunehmend vernetzten und globalisierten Welt hat sich die alte, aber gute Geschichte, jemandem das Fischen beizubringen, zu einem globalen Dilemma des Überfischens entwickelt. Die Spielregeln sind solche, bei denen jeder unter Druck steht, größere und bessere Fischereiboote zu bauen, ausgestattet mit der neuesten Technologie, um immer größere Fangmengen einzubringen. Dieser globale Druck hat zu einem frenetischen Wettlauf geführt, die Meere zu befischen. Alle ziehen vorwärts, bewaffnet mit dem Wissen und den Ressourcen, um effizienter zu fischen, ihre Netze weiter und tiefer zu werfen, und spiegeln die Vision wider, sich weit über das notwendige Maß hinaus zu steigern, um größere Gewinne zu erzielen, unter dem Deckmantel der Fischereisouveränität. Doch in diesem rücksichtslosen Streben, vergleichbar mit der wachsenden Flotte von Booten in unserer Geschichte, werden die einst reichhaltigen Ozeane nun geleert, eine klare Erinnerung an den friedlichen und einfachen, aber nachhaltigen Lebensstil der Fischer. An diesem Scheideweg müssen wir, ähnlich wie der Fischer, darüber nachdenken, ob das Streben nach mehr das Risiko wert ist, das zu verlieren, was wir bereits haben – einen blühenden, nachhaltigen Ozean.

In Übereinstimmung mit SDG 14 – Leben unter Wasser – und der wachsenden Neigung zu nachhaltigeren Praktiken hat die Welthandelsorganisation (WTO) im Juni 2022 das Abkommen über Fischereibeihilfen (AFS) eingeführt, ein lang erwartetes rechtliches Instrument, das darauf abzielt, den menschlichen Einfluss auf das Leben unter Wasser zu verringern. Auf zwölf Artikel reduziert, behandelt das AFS speziell Beihilfen, die zum illegalen, nicht gemeldeten und unregulierten Fischen (IUU-Fischen), zu Überfischung und anderen Fischereibeihilfen führen, die als schädlich für die Nachhaltigkeit der aquatischen Fauna angesehen werden.

Trotz des aufrichtigen Bemühens, die Beteiligung der Staaten an der Finanzierung nicht nachhaltiger Praktiken zu begrenzen, erscheint das greifbare Ergebnis der lang erwarteten Verhandlungen etwas konservativ. Um ihre Existenz zu rechtfertigen, muss das Abkommen den Einsatz von kapazitätssteigernden Subventionen einschränken und seinen Fokus auf die Stärkung der Überwachungs-, Kontroll- und Überwachungsmechanismen (MCS) lenken.

Fischereisubventionen

Jährlich investieren Länder Milliarden von Dollar in finanzielle Beiträge für den Fischereisektor. Trotz der Verbreitung von Fischereisubventionen gibt es derzeit keine allgemein anerkannte Kategorisierung, was dazu führt, dass verschiedene Organisationen und Akademiker ihre eigenen verwenden. Für die Zwecke dieses Artikels wird die von Sumaila et al. (2019) vorgeschlagene Klassifizierung verwendet, da sie Subventionen basierend auf ihrem langfristigen Einfluss auf das marine Ökosystem unterscheidet. Dieser Rahmen unterteilt Fischereisubventionen in drei Gruppen:

• Nutzbringende Subventionen, definiert als „Investitionen in die Förderung des Fischereiressourcenschutzes und der -bewirtschaftung“;
• Kapazitätssteigernde Subventionen, definiert als „Programme, die derzeit oder das Potenzial haben, die Entwicklung der Fischereikapazität zu fördern, bis die Ressourcenausbeutung den maximalen nachhaltigen Ertrag überschreitet und effektiv zur Übernutzung natürlicher Vermögenswerte führt“, und;
• Unklare Subventionen oder „Subventionen, die das Potenzial haben, entweder eine nachhaltige Bewirtschaftung oder eine Übernutzung der Fischereiressource zu fördern“. Es ist wichtig anzumerken, dass das AFS sich speziell auf die Fangproduktion bezieht und keine Subventionen im Zusammenhang mit Aquakultur oder Binnenfischereien abdeckt.

Kapazitätssteigernde Subventionen

Überfischung und Überkapazität sind anerkannte Herausforderungen im Fischereisektor. Laut dem Bericht der FAO von 2022, „Der Zustand der Weltfischerei und Aquakultur“, „wird geschätzt, dass bis zu 35 Prozent der weltweiten Fischerei- und Aquakulturproduktion jedes Jahr verloren gehen oder verschwendet werden“ (FAO, 2022b). Der Bericht führt diese Verluste hauptsächlich auf Ineffizienzen in den Wertschöpfungsketten zurück, ein Trend, der im Laufe der Zeit konstant geblieben ist. Im Jahr 2009 wies die Weltbank auf die Folgen der globalen Überkapazität der Flotten hin und schätzte eine jährliche Lücke von etwa 50 Milliarden US-Dollar zwischen dem potenziellen und dem tatsächlichen Nettowirtschaftsbeitrag aus der Fischerei hin (Weltbank, 2009). Im anschließenden Bericht „Die versunkenen Milliarden Revisited“ von 2017 wurde diese Zahl für das Jahr 2012 auf 83,3 Milliarden US-Dollar überarbeitet (Weltbank, 2017). Parallel dazu deuten Marktschätzungen auf eine erwartete Produktion von rund 203 Millionen Tonnen im Jahr 2031 hin, während die Nachfrage während des gleichen Jahres auf etwa 183 Millionen Tonnen geschätzt wird (OECD & FAO, 2022). Um es zusammenzufassen, übersteigt das Angebot bereits die Nachfrage, und wir müssen lernen, das zu verwalten, was wir bereits produzieren, bevor wir über eine Steigerung der Produktion nachdenken. Wie Abdul Hakim Elwaer, stellvertretender Generaldirektor der UN-FAO für den Nahen Osten und Nordafrika, sagte: „Es wird mehr als genug Nahrungsmittel auf der Welt produziert, um jeden auf dem Planeten zu ernähren’’. Dennoch erreichten die Fischereisubventionen im Jahr 2018 35,4 Milliarden US-Dollar, wobei etwa 60 % als kapazitätssteigernde Subventionen betrachtet wurden. Obwohl man das Interesse der Mitglieder versteht, in ihre nationale Flotte zu investieren, um im globalen Markt wettbewerbsfähig zu bleiben, unterstreichen diese Zahlen die Notwendigkeit, kapazitätssteigernde Subventionen zu begrenzen (oder sogar zu verbieten). Es ist jedoch eine mühsame Aufgabe, die Grenzen für Mitglieder festzulegen. So wäre beispielsweise ein vollständiges Verbot kapazitätssteigernder Subventionen für alle Mitglieder, einschließlich derer, die minimale Beiträge zur globalen marinen Fangproduktion leisten, unpraktikabel. Zahlreiche Vorschläge von verschiedenen Mitgliedern wurden vorgelegt, was darauf hindeutet, dass ein Konsens, der alle Positionen der Mitglieder repräsentiert, sicherlich erzielt werden kann.

Einen gemeinsamen Nenner finden

In einer kürzlich erschienenen Veröffentlichung gaben Sumaila & al. (2022) einen umfassenden Überblick über die von den Mitgliedern vorgelegten Vorschläge. Gemeinsamkeiten in den Vorschlägen, insbesondere die Regulierung von Subventionen, die zum IUU-Fischen und zur Fischerei von überfischten Beständen beitragen, fanden ihren Weg in den ersten Entwurf des Abkommens.

Hinsichtlich des IUU-Fischens, das weltweit mehr als 30 % aller Fischereiaktivitäten ausmacht (Regierung von Kanada, 2021), wird der Schlüssel zu einem effektiven Abkommen die Stärkung der Überwachungs-, Kontroll- und Überwachungsmechanismen (MCS) der Mitgliedstaaten sein. Um effektive und kostengünstige MCS-Mechanismen sicherzustellen, sollte regionale Zusammenarbeit, die sich als effizient erwiesen hat, das Leitmotiv sein. Beispielsweise hat sich die Pazifikinselstaaten-Forum-Fischereiagentur, die als „das produktivste Thunfischfischereigebiet der Welt“ anerkannt ist, erfolgreich Strategien wie die regionale Aufteilung von Durchsetzungskosten und den Austausch von Fang- und Einhaltungsdaten angewandt (Bergh & Davie, 2009). Auf globaler Ebene zielt das Globale Register für Fischereifahrzeuge, Kühltransportfahrzeuge und Versorgungsschiffe, das in erster Linie darauf abzielt, IUU-Fischen entgegenzuwirken, darauf ab, zertifizierte Daten von staatlichen Behörden über Schiffe und schiffsbezogene Aktivitäten leicht zugänglich zu machen. Darüber hinaus sollten Praktiken im Zusammenhang mit der Flaggenidentifikation, wie beispielsweise Billigflaggen, die eng mit dem IUU-Fischen verbunden sind, strengeren Vorschriften unterliegen. In einem im Juni 2021 veröffentlichten Entwurf des Abkommens hieß es in Abschnitt 5.4, dass „kein Mitglied Subventionen für ein Schiff gewähren oder aufrechterhalten darf, das nicht unter der Flagge des subventionierenden Mitglieds fährt“ (WTO, 2021). In der neuesten Version des Abkommens wurde dieser Abschnitt jedoch durch eine nachsichtigere Sprache in Abschnitt 5.2 ersetzt, in der es heißt, dass „ein Mitglied besondere Sorgfalt walten lassen und zurückhaltend sein sollte, Subventionen für Schiffe zu gewähren, die nicht unter der Flagge dieses Mitglieds fahren“. Die bekannte und dokumentierte Beziehung zwischen der Verwendung von Billigflaggen und dem IUU-Fischen wurde in einer Studie von 2017 von INTERPOL hervorgehoben, die ergab, dass 82,2 % der überprüften Schiffe, die am IUU-Fischen beteiligt waren, eine Billigflagge verwendeten (INTERPOL, 2017). Daher ist ein Schritt zurück mit der Wiedereinführung von Abschnitt 5.4 erforderlich. Das Wissen um eine solche Beziehung und die Erlaubnis für Mitglieder, Schiffe zu subventionieren, die nicht ihre Flagge tragen, unterstützt diese illegalen Aktivitäten.

Was die überfischten Bestände betrifft, gewährt Artikel 4 des Abkommens der jeweiligen Regierung oder RFMO/A die volle Verantwortung dafür zu bestimmen, ob ein Bestand überfischt wird, basierend auf „den besten wissenschaftlichen Erkenntnissen, die ihm zur Verfügung stehen“. Grundsätzlich hängt die Umsetzung stark von der Bereitschaft der Mitglieder ab, die Subventionierung von Aktivitäten, die zur Überfischung beitragen, einzustellen. Ein effektiverer Ansatz zur Umsetzung solcher Praktiken hätte darin bestanden, eine objektive und allgemein angewendete Definition dafür festzulegen, was einen überfischten Bestand darstellt. Der maximale nachhaltige Ertrag (MSY), definiert als „der maximale Fang (in Anzahl oder Masse), der aus einer Population über einen unbestimmten Zeitraum entnommen werden kann“ (Maunder, 2008), wird weithin anerkannt und in der wissenschaftlichen Gemeinschaft verwendet und könnte als solider Ausgangspunkt für die objektive Definition eines überfischten Bestands im Rahmen des Abkommens dienen.

Ein besonderes Problem stellt ein bio-weites (diesmal nicht ausführlich erörtern). Wie Dr. Ljuhar Davul von Braincon immer wieder betont, „werden nach WHO-Angaben weltweit bis zu 700 Millionen Menschen durch kontaminierte Lebensmittel infiziert, wobei jährlich 420.000 Todesfälle zu verzeichnen sind. Lebensmittelproduzenten – insbesondere die in der Fischerei – leiden unter direkten Gewinnverlusten durch kontaminierte Lebensmittel. Dieser Verlust kann bis zu 30 % betragen. Die geschätzten Kosten für durch Lebensmittel verursachte Krankheiten allein in den USA belaufen sich auf über 16 Milliarden US-Dollar. Mit erfolgreich getesteten kostengünstigen zuverlässigen Technologien, die bereits vorhanden sind, kann ein mögliches Einsparpotenzial zwischen 20 % und 40 % angenommen werden.“

Parallel dazu haben zahlreiche Mitglieder ihr Interesse bekundet, eine entschlossenere Haltung bei der Reduzierung von kapazitätssteigernden Subventionen (oder solchen, die zur Überkapazität beitragen) einzunehmen. Trotz verschiedener Vorschläge, wie dies umgesetzt werden soll, scheinen sich viele Mitglieder für einen kappenbasierten Ansatz entschieden zu haben. Insbesondere ein gemeinsam von Argentinien, Australien, den Vereinigten Staaten und Uruguay ausgearbeiteter Vorschlag sieht eine Klassifizierung der Mitglieder basierend auf ihrem Beitrag zur globalen marinen Fangproduktion vor (WTO, 2019). Laut den Ergebnissen von SubsidyExplorer, einem Tool zur Messung und Vergleich von von Mitgliedern vorgelegten Vorschlägen, zeichnet sich dieser Vorschlag als einer der wirksamsten hinsichtlich Biomassenänderungen und Umsatzsteigerungen aus.

Der Vorschlag sieht vor, die Mitglieder in drei Kategorien einzuteilen, von denen jede verpflichtet ist, eine monetäre Obergrenze für Fischereisubventionen festzulegen. Mitglieder in der ersten Kategorie, die zu 0,7 % oder mehr zur globalen marinen Fangproduktion beitragen, würden individuelle „Subventionsobergrenzen“ verhandeln oder eine jährliche Standardobergrenze von 50 Millionen US-Dollar akzeptieren, wenn sie historisch bekannt für geringe oder keine Subventionen sind. Mitglieder in der zweiten Kategorie, die über 0,05 %, aber weniger als 0,7 % zur globalen marinen Fangproduktion beitragen, würden ebenfalls eine Obergrenze verhandeln oder sich an die Grenze von 50 Millionen US-Dollar halten. Schließlich wären Mitglieder in der letzten Kategorie, die weniger als 0,05 % zur globalen marinen Fangproduktion beitragen, nicht verpflichtet, eine Obergrenze festzulegen.

Obwohl der Vorschlag als der logischste, wirksamste und realistischste herausragt, gibt es immer noch Argumente für potenzielle Verfeinerungen, um seine Wirksamkeit zu erhöhen. Um Mitglieder dazu zu motivieren, weiterhin in nützliche Subventionen zu investieren und Ungleichheiten zwischen Mitgliedern zu verhindern, sollte die auferlegte Obergrenze ein Prozentsatz ihres Gesamtinvestments in Fischereisubventionen sein. Wenn ein Mitglied also den monetären Wert seiner kapazitätssteigernden Subventionen erhöhen möchte, muss es den Gesamtwert seiner Fischereisubventionen erhöhen und zwangsläufig seine Investitionen in nützliche Subventionen erhöhen und die nachteiligen Auswirkungen kapazitätssteigernder Subventionen mildern. Dieser Ansatz reduziert kapazitätssteigernde Subventionen und schafft Anreize für eine erhöhte Investition in nützliche Subventionen. Beispielsweise könnten Mitglieder der ersten Kategorie einer Deckelungsrate für kapazitätssteigernde Subventionen von 20 % zustimmen, diejenigen der zweiten Kategorie von 30 %, und Mitglieder der letzten Kategorie hätten keine Obergrenze. Die Idee, Obergrenzen auf der Grundlage eines Prozentsatzes statt eines festen Geldbetrags festzulegen, ist keineswegs neu, sondern wurde vielmehr vom wichtigsten Beitragenden zur globalen marinen Fangproduktion (17 % der globalen marinen Fangproduktion), einem Land, dessen kapazitätssteigernde Subventionen im Jahr 2018 80 % seiner gesamten gewährten Fischereisubventionen ausmachten, China, erforscht, reflektiert und vorgeschlagen. Dies zeigt nur die Vorzüge der Zusammenarbeit und die Anerkennung der Stärken aller Mitgliedervorschläge auf.

Abschließende Anmerkung

Wie zahlreiche frühere Studien des IFIMES-Instituts klar gezeigt haben, ist der Wunsch, hin zu nachhaltigen Praktiken überzugehen, offensichtlich. Bei genauer Betrachtung des Abkommens scheint jedoch eine Zögerlichkeit der Staaten zu bestehen, den Schritt zu wagen (ohne Wortspiel beabsichtigt). Die Maßnahmen zur Bekämpfung des IUU-Fischens und der Erschöpfung überfischter Bestände sind lobenswert, aber sie müssen strenger sein, um substanzielle und dauerhafte positive Veränderungen herbeizuführen. Die Bekämpfung von Überfischung und Überkapazität muss das erste Thema auf der Tagesordnung der nächsten Ministerkonferenz sein.

Der kappenbasierte Ansatz, der von zahlreichen Mitgliedern bevorzugt wird, erweist sich als eine effektive Methode, um Ergebnisse zu erzielen, die sowohl ökologisch als auch wirtschaftlich vorteilhaft sind. Dieser Ansatz gewährleistet faire Ergebnisse, ohne die Wettbewerbsfähigkeit der Länder auf dem globalen Markt zu beeinträchtigen und lädt, ähnlich wie die einfühlsame Erzählung der Harvard-Absolventen und des Fischers, zur Reflexion über die tiefgreifende Philosophie des Gleichgewichts auf unserer kollektiven Reise hin zur globalen Nachhaltigkeit ein.

Der Text wurde uns vom „International Institute for Middle East and Balkan Studies (IFIMES)“ mit der freundlichen Bitte um Veröffentlichung zugesandt. Wir haben uns erlaubt, ihn ins Deutsche zu übersetzen. Alle Inhalte und Meinungen sind ausschließlich die des Autors.

Über den Autor:
Audrey Beaulieu von der University of Ottawa (Abteilung für Globalisierung und internationale Entwicklung) ist auf öffentliches und privates internationales Recht, internationale Entwicklung und globale Politik spezialisiert. Bevor sie als Forscherin an den Obersten Gerichtshof Kanadas wechselte, war sie als Informationsbeauftragte beim Internationalen Institut IFIMES tätig.