Der „Wettlauf um den Libanon“: Ist der Föderalismus ein Ausweg aus der Blockade?

Der folgende Text wurde uns vom „International Institute for Middle East and Balkan Studies (IFIMES)- Department for Strategic Studies on Asia (DeSSA)“ mit der freundlichen Bitte um Veröffentlichung zugesandt. Wir haben uns erlaubt, ihn ins Deutsche zu übersetzen.

Libanon im veränderten globalen Kontext

Was derzeit im Libanon geschieht, verdient eigentlich höchste Aufmerksamkeit, bleibt jedoch Randnotiz in der weltweiten verfassungsrechtlichen Debatte. Als ein einzigartiger Knotenpunkt im „Weiteren Mittelmeerraum“ ist der Libanon ein Vorläufer geopolitischer Phänomene und ein außergewöhnliches Laboratorium für verfassungsrechtliche Grundsätze – und deren Zusammenstoßen.

Die aktuelle Situation wird immer besorgniserregender. Ende 2021 begann die Spannung zwischen den konfessionellen Gemeinschaften erneut zu steigen: Unregulierte Milizen stolzieren verächtlich über die Straßen von Beirut, und es kam zu bewaffneten Zwischenfällen, genau in den Gebieten, wo der Bürgerkrieg ausbrach, und es waren einige Todesfälle zu verzeichnen.

Die Wahlen von 2022 brachten bescheidene, aber potenziell bedeutsame Veränderungen mit sich, wobei die Hisbollah und ihre Verbündeten (Amal, Free Patriotic Movement und andere) ihre Mehrheit verloren (von 71 auf 62 Abgeordnete) und 13 Abgeordnete aus aufstrebenden Gruppen und Zivilgesellschaftslisten gewählt wurden – eine Leistung in diesem konfessionellen Wahlsystem, welches etablierte politische Parteien bevorzugt. Darüber hinaus wurden acht Frauen gewählt, ein Anstieg gegenüber sechs im Jahr 2018.

Wenn, wie einige Experten behaupten, der globale Zusammenstoß zunehmend zwischen „terrestrischen Mächten“ (Russland, China und Iran) und „maritimen Mächten“ (USA und England) stattfinden wird, kann der Libanon ein erstklassiges Schlachtfeld sein. Das Land ist tatsächlich, wie Braudel richtig bemerkte, sowohl „flüssig“ als auch „physisch“, besteht aus „einer Kette kleiner Häfen, die sich an den Berg lehnen, auf Halbinseln und kleinen Inseln gelegen sind, als wollten sie sich einem Kontinent entziehen, der allzu oft feindselig ist“ [2].

Dies erfordert, dass der Libanon als dringender Fall auf der internationalen Bühne betrachtet wird und seine (formellen und informellen) verfassungsrechtlichen Mechanismen kritisch überprüft werden. Diese Analyse zielt darauf ab, die Debatte wiederzubeleben, indem sie kurz die Hauptmerkmale der konfessionellen Machtteilung beschreibt, auf der das Land basiert, und einige unterschiedliche Standpunkte libanesischer Wissenschaftler zu dem heiklen Thema des konfessionalen Systems und dessen (potenzieller) Beziehung zur territorialen Struktur des Landes vorstellt.

Ein zu durchlässiges politisches System

Das delikate historische Gleichgewicht, auf dem das Land gegründet und verankert ist, erschwert die Situation im Libanon. Die Wiederaufnahme des „großen Spiels“ – um Kipling zu zitieren – zwischen den globalen Mächten nach der russischen Invasion der Ukraine, die große Neuordnung der Welt, die darauf folgt, und die allgemeine Fluidität der Grenzen im Nahen Osten, beschleunigt durch die russische und iranische Präsenz, riskieren eine Intensivierung des „Wettlaufs um den Libanon“.

Ein Fuß in der Tür zum Libanon garantiert eine stabile Basis für die Machtprojektion im Mittelmeer, das gleichzeitig offen und geschlossen ist, ein Diaphragma zwischen den neuen Blöcken, ein globales Meer, das wie immer in der Geschichte seit Jahrtausenden in jedem Krieg entscheidend war und sein wird.

Daher hat das derzeitige zentralisierte und konfessionelle System Fragmentierung, interne Konflikte und vor allem extreme Durchlässigkeit hervorgebracht. Externe Akteure können leicht das interne Spielbrett beeinflussen, indem sie ihre Vertreter bewegen, die durch die konfessionelle Logik der Teilung von Regierungsposten, Ressourcen und öffentlichem Geld Konsens garantieren.

Im globalen Kontext eines neuen Konflikts zwischen den Blöcken und dem „Wettlauf um den Libanon“ (sowie um das Mittelmeer) muss eine politische und verfassungsrechtliche Formel gefunden werden, die dem Libanon ermöglicht, einen Konflikt zu vermeiden, der sehr nahe daran ist, wieder auszubrechen, da der globale Konflikt sich verschärft – und der auf dem Rücken der libanesischen Bevölkerung ausgetragen werden würde. Die einzige Antwort kann eine politische und verfassungsrechtliche Lösung sein, die sich an die Besonderheiten eines in der Welt einzigartigen sozio-politischen Pfades anpasst.

Warum funktioniert das konfessionelle System nicht mehr?

Die derzeitige Sackgasse hat viele Ursachen. Eine der Ursprünge der gegenwärtigen Probleme der Region liegt vor der Gründung des Libanons ist und ist – nicht überraschend – hauptsächlich geopolitischer Natur. Er geht zurück auf die geometrische Teilung des Nahen Ostens nach dem Ersten Weltkrieg mit dem Sykes-Picot-Abkommen von 1916 und der Entscheidung, Staaten von Grund auf neu zu schaffen, ohne angemessene Aufmerksamkeit auf ethnisch-religiöse Aspekte zu legen und vor allem ohne die Massen einzubeziehen. Daraus resultierte ein stark zentralisiertes System mit der Gründung des libanesischen Staates im Jahr 1926, das vom französischen Modell inspiriert war und lokale Autonomien vernachlässigte, denen keine substantielle Macht oder Ressourcen gewährt wurden. Dies änderte sich auch nicht mit den späteren Reformen, einschließlich der Taif-Abkommen von 1989[3].

Folglich hat das libanesische System, obwohl es stark zentralisiert ist, nicht zur Entstehung eines gemeinsamen Sinns für (nationale) Zugehörigkeit und gemeinsamer Interessen der Gemeinschaften des Landes geführt[4].

Der Libanon ist daher nicht in der Lage, seiner Bevölkerung einen akzeptablen Lebensstandard zu garantieren, da er in einer zementierten konfessionellen Spaltung der Gemeinschaften und in einem von Korruption und Missmanagement geprägten politischen System gefangen ist. Das Dilemma der konstitutionellen Anordnung des Landes besteht in der anhaltenden starken Zentralisierung in Verbindung mit ihrer Unfähigkeit zur Erfüllung ihrer Aufgaben, was dazu führt, dass viele Akteure weiterhin die Zugehörigkeit zu ihrer Gemeinschaft gegenüber einer nationalen Identität bevorzugen.

Die Glaubwürdigkeit der libanesischen Institutionen wird weiter untergraben durch die Präsenz irregulärer Armeen und krimineller Organisationen, die sich durch illegale Geschäfte bereichern. Der Fall der Hisbollah-Milizen – nicht die einzig  irreguläre Kraft im Land – ist bezeichnend. Die Präsenz der Milizen wurde mehrmals angesprochen, auch im Kontext von Atomgesprächen, aber der Iran hat es immer wieder geschafft, die Fragen der nuklearen Bedrohung und der paramilitärischen Präsenz im Ausland zu trennen. Die Idee, dass der Konfessionalismus alle diese Lücken ausgleichen könnte, indem er die enormen Unterschiede des Landes und die konfliktreichen Interessen mehrerer Gemeinschaften und Nachbarländer berücksichtigt, hat auf der ganzen Linie versagt.

Föderalismus und die Engpässe für Reformen

Es wird oft behauptet, dass jede Reform, die mit der Ineffizienz der konfessionellen Machtteilung bricht, eine Ausweitung der Befugnisse und Rolle lokaler Autonomien umfassen muss, da nur diese Institutionen eine gewisse Wirksamkeit bewiesen haben. Manchmal gehen Vorschläge so weit, eine föderale Struktur vorzuschlagen, um die konfessionelle Pattsituation neu zu ordnen. Allerdings wird Föderalismus oft als territoriales Kleid für dieselben konfessionellen Spaltungen (ethno-religiöser Föderalismus) verstanden, anstatt als Werkzeug, um diese abzuschwächen. Daher ist Föderalismus ein äußerst umstrittener und belasteter Begriff, der für verschiedene Akteure unterschiedliche Bedeutungen hat.

Wie dem auch sei, die Frage bleibt, ob und inwieweit die Umkehrung der Zentrum-Peripherie-Beziehung die Stabilität erhöhen und Gemeinschaftskonflikte verringern kann. Kann Föderalismus im libanesischen Kontext säkular sein? Wie sollte eine neue territoriale Struktur entworfen werden, um Frieden und Entwicklung durch Selbstverwaltung zu fördern? Darüber hinaus ist die Frage, wer bereit ist, den Reformprozess politisch zu unterstützen, von entscheidender Bedeutung. Derzeit scheint es unmöglich eine parlamentarische Mehrheit aufgrund einer solchen Agenda zu bilden, insbesondere nach den letzten Parlamentswahlen im Mai 2022. Es ist auch unklar, ob es einen echten Konsens unter den Bürgern für eine solche Reform gibt oder geben könnte.

Trotz Unsicherheiten in den Voraussetzungen könnte das immer offensichtlichere Versagen des aktuellen Systems den Reformprozess beschleunigen, und eine Debatte ist notwendig, um die nächsten Schritte auf eine rationale und prozedural vorbestimmte Weise vorzubereiten, um zu vermeiden, dass Chaos und Gewalt den unausweichlichen Reformprozess in welcher Richtung auch immer dominieren. Die Unvermeidlichkeit eines Wandels wird durch einige extreme Forderungen nach einer UN-Resolution bezeugt, die den Libanon zum gescheiterten Staat und zur Bedrohung des Friedens gemäß Kapitel 7 der UN-Charta erklärt und eine top-down-Abschaffung des konfessionellen Systems und möglicherweise die Einrichtung eines Ausschusses für Dezentralisierung vorsieht.

Das föderale Dilemma taucht periodisch in der libanesischen Debatte auf, trotz des Mangels an Querschnittskonsens und unterstützenden politischen Akteuren. Je akuter die Krise, desto intensiver wird der Bedarf an verfassungsmäßigen Auswegen.

Über die Autoren:

Francesco Palermo ist Professor für vergleichendes Verfassungsrecht an der Universität Verona und Leiter des Instituts für vergleichenden Föderalismus am Eurac Research in Bozen (Italien). Er ist Initiator der IACL Research Group on Constitutionalism and Societal Pluralism.

Lorenzo Somigli ist Journalist und analysiert das „Wider Mediterranean“ in italienischen und internationalen Zeitschriften wie leSfide, Geopolitica.info und Transatlantic Policy Quarterly. Er ist Autor einer Reportage im Libanon, die den Protesten vom 4. August in Beirut folgen. Er ist auch parlamentarischer Assistent in der Abgeordnetenkammer.

Die in diesem Artikel geäußerten Ansichten sind die des Autors und spiegeln nicht unbedingt die offizielle Position von IFIMES wider.

Leibach/Verona/ Bozen, 15. April 2023

Fußnoten:

[1] IFIMES – Internationales Institut für Nahost- und Balkanstudien mit Sitz in Ljubljana, Slowenien, hat seit 2018 einen besonderen beratenden Status bei ECOSOC/UN und ist Herausgeber der internationalen wissenschaftlichen Zeitschrift „European Perspectives“.

[2] F. Braudel, La Méditerranée, Flammarion, 1985, S. 76.

[3] Derzeit ist Libanon in 9 Gouvernements unterteilt. Gouvernements sind in Bezirke (Kaza oder Qadaa) unterteilt. Bezirke sind administrative Einheiten in Bezug auf Geographie, und die Befugnisse werden dem Kaemakam (Bezirkskommissar) übertragen. Es ist jedoch zu beachten, dass Gouvernements und Bezirke im Gegensatz zu Gemeinden keine juristischen Personen sind, da sie nicht unabhängig von der Zentralverwaltung sind, sondern damit verbunden sind und einen integralen Bestandteil der Organisation des Innenministeriums darstellen. Siehe A. Mourad, Z. al-Siddiq, Bürger- und Gemeindehandbuch, vereinfachte Rechtsvorschriften zur Regelung der kommunalen Arbeit im Libanon, Nahnoo, 2018, S. 3.

[4] M. Malley, The Lebanese Civil War and the Taif Accord; Conflict and Compromise Endangered by Institutionalized Sectarianism, The History Teacher, Vol. 52, No. 1 (November 2018), S. 123.

[5] Z. Baroud, „Decentralization in Lebanon is not neutral“, Middle East Institute, 2021, https://www.mei.edu/publications/decentralization-lebanon-not-neutral.

[6] I. H. Carrascal, „Decentralising Lebanon – Utopia or a feasible next step?“, Friedrich Naumann Foundation, Lebanon Paper no. 2, 2021 (https://www.freiheit.org/lebanon/decentralising-lebanon-utopia-or-feasible-next-step).

[7] Der letzte Vorschlag zur Dezentralisierung stammt aus dem Jahr 2012 und wurde im Jahr 2016 im Parlament verhandelt.

[8] Der Anwalt und Gründer der Partei für den Frieden, Roger Eddé, machte diesen Vorschlag. Siehe “Roger Edde’s Paper That Was Presented to The 26th of April 2022 Conference at Library of Congress “for a Free Lebanon”, 28th April 2022 via eliasbejjaninews.“